中图分类号： C23 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0046-05

Path Research on the Modern Chinese Industry

Associations in Transition： The Corporate Governance Structure

LIU Jing-dong

（School of Government， Peking University，Beijing 100871， China）

Abstract： With the rapid economic development of contemporary China， to develop a sort of social industry association which meets the requirements of market economy has become a consensus. But many ideas and system obstacles make its social process pfficult. This article does a research exactly on the way that can only be minimum cosplayt and the most effective to realize its socialization process. The author believes that the path of socialization of Chinese industry association must be in line with the national conptions， like that， there will be an operational significance； Second， the reform and opening up practice provides important experience for the social community transformation， socialization is a gradual， ladder-like process， its path should be three-pmensional and comprehensive； Third， because of the pverse content of socialization， we must be sure to find out the breakthrough point to get twice the result with half the effort. This article proposes to draw lessons from the modern enterprise system and prove that the corporate governance structure is the key to success.

Key words： industry association； socialization； path choice； modern enterprise system； corporate governance structure

在经济进步迅猛、主体多元的当代中国，进步符合市场经济需要的、社会化程度相对较高的行业社团已成为共识，并被纳入下一阶段中国深化政治社会改革的步骤安排。但转型过程中海量的观念和规范障碍使得行业社团的社会化进程困难重重。中国行业社团到底走哪条路，才能以最小的代价和效果最好的方法达成它的社会化进程？笔者觉得，第一，社团社会化的路径选择要从中国行业社团进步的大环境出发，只有合适国情，才具可操作意义；第二，改革开放的成功实践为社团改革提供了要紧经验，社团社会化也是一个渐进的过程，其路径选择应该是立体的、综合的，体现非均衡的、滚动式的进步过程；最后，社团社会化的内容包罗万象，只有找准切入点才能事半功倍，而借鉴现代企业规范，构建行业社团的法人治理结构将是成功的重点。

1、行业社团社会化进步的大环境

北京大学的李景鹏教授用“政退市（场）进”、“政退社（会）进”、“政退民（众）进”、“权退法（律）进”来形容转型期中国的社会状况。[1]党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全方位深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全方位深化改革的重点，核心问题是处置好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性用途和更好发挥政府用途。……改进社会治理方法，发挥政府主导用途，鼓励和支持社会各方面参与，达成政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。[2] 行业社团面临社会化进步的大好环境。

作为国家经济体制中除政府、企业以外的第三方组织，行业社团应担负起具体指导和管理行业产业有效运行的责任，成为政府宏观经济管理与企业微观经营活动之间的中观经济管理机构。而国内的行业社团大都由政府部门牵头设立，或在机构改革中由有关政府部门直接“翻牌”而成。政府依旧学会着很多控制行业进步和直接管制企业行为的政策和行政方法，企业不能不通过直接影响政府以谋求存活和进步的机会，行业社团处境尴尬。同时，不少政府部门对于行业社团的进步还没形成统一明确的认识，将社团作为政府员工分流的蓄水池、退休后的养老院。行业社团的服务职能被封闭在本系统内，非常难突破部门、区域和所有制的限制，没办法发挥其社会协调功能。行业社团的职能定位不清，市场规则不可以有效打造，就没条件为企业提供服务，为政府提供智囊，更好地发挥桥梁纽带用途。 长期的中央集权的计划体制环境，使得社会组织管理僵化，假如不下定决心从上到下打破常规，就没办法克服利益固化的现实。笔者觉得，现阶段行业社团社会化最需要的就是顶层设计，改革现有些社团管理体制和产权规范，引进现代企业规范的“法人治理结构”。

2、“现代企业规范”及其操作原理

现代企业规范（modern enterprise system）是一种适应现代社会化大生产和市场经济体制需要的企业规范。《辞海》讲解如下：现代企业规范是按公司制需要打造的一整套企业管理规范。核心是根据独立核算、自主经营、自负盈亏、照章纳税的需要，形成健全的企业法人规范和有限责任规范，在企业内部打造与市场经济相适应的领导体制与管理规范。[3] 法人治理结构，又译为公司治理（Corporate Governance），是现代企业规范中非常重要的组织构造。公司作为法人，也就是作为由法律赋予了人格的团体人、实体人，具备决策能力、管理能力，行使权利并承担责任。根据《公司法》的规定，法人治理结构由四个部分组成：
1. 股东会或者股东大会，由公司股东组成，所体现的是所有者对企业的最后所有权，是企业的最高权力机构；2. 董事会，由公司股东大会选举产生，对企业的进步目的和重大经营活动做出决策，维护出资人的权益，是企业的决策机构；3. 监事会，是企业的监督机构，对企业的财务和董事、经营者的行为发挥监督用途；4. 经理，由董事会聘任，是经营者、实行者。法人治理结构是以法制为基础，根据公司本质属性的需要形成的，主要目的是提升企营业额效，科学进行权力配置和利益协调。[4]

作为国有企业改革的方向和目的，中国大力推行现代企业规范，不只有产权明确、权责明确和政企分开的特征，而且具备科学的法人治理结构。产权和法人治理结构是企业永续进步的保障。解决了规范问题，革新精神、营运管理变革等就会随之而来；有了好的规范，企业管理者的职位上就能永远屹立着出色的管理者。现代企业规范的打造，一是需要企业内部规范合理，打造一个使企业管理者可以与时俱进的内部环境；二是需要为企业创造一个靠市场机制选择管理者的外部环境，如政府宏观调控体系、完备的市场体系和独立有效的中介组织等。中国的国有企业改革其实是一个政企离别的过程，是一个企业法律人格不断完善独立的过程，是一个企业权利不断扩大的过程，也是一个企业治理水平不断提升的过程。[5]

3、“现代企业规范”对社团社会化改革的规范借鉴意义

在国内境内依法设立的企业和社团都拥有法人条件，享受法人资格。《中国民法通则》 规定，国内的法人主要有四种：机关法人、事业法人、企业法人和社团法人。[6]140社团有我们的名字、组织机构和场合，有相应的财产和经费，可以独立承担民事责任。从法律层面讲，企业和法人作为法学主体，都具备法律确认的行为资格，即民事权利能力；同时，都需要加大通过我们的独立行为行使民事权利的资格，即民事行为能力。[6]76，84

现代企业规范与社团社会化都符合改革、开放的现代化进步需要。打造现代企业规范，有益于达成政企职责分开，同国际惯例接轨，有益于规范企业经营者行为，和国有资产保值增值。行业社团现在由国家行政体系包揽的进步近况与社团的性质完全不符，与社会化、市场化趋势相悖。“政”“会”分开，职能离别，对于解放和进步生产力，搞好、搞活社会中介组织具备重大意义。

现代企业规范与社团社会化的规范要素相似。（1）现代企业规范是适应社会主义市场经济进步需要、依法规范的企业规范。所有企业都应朝这个方向努力，转变经营机制。（2）现代企业规范需要全方位实行“产权明确、权责明确、政企分开、管理科学”，需要改变国有企业是政府机构的附属物，国家对企业债务承担无限连带责任的情况。（3）现代企业规范是一个完整的规范体系，涉及企业与政府、市场、社会之间多方面生产关系的调整，实行同步配套改革非常重要。（4）企业要根据现代企业规范的精神打造法人治理结构，依据各自行业特征提升营运管理水平。

社团的社会化改革也有类似需要：（1）更新社团管理观念，确立以市场为中心和依托的现代化管理理念。（2）打造市场适应性能力强的组织系统，健全各项规章规范，彻底改变无章可循、有章不循、违章不究的现象。（3）拟定和推行明确的社团进步策略、技术革新策略和市场推广策略，并依据市场变化当令调整。（4）广泛使用现代管理办法，包含转变政府职能，进行金融、财政、税收、投资、计划等方面的改革，为社团进入市场，重归社会，创造好的宏观经济环境和外部市场条件。

4、行业社团社会化的路径选择――法人治理结构

社会组织转型是中国下一步改革的重点与难题，其改革方向之一应当是不断增强社会组织的自主性和公共性。而增强社会组织自主性的首要条件，同时也是形成组织公共性的核心方法，就是健全该组织的法人治理结构。[7] 设计行业社团社会化的达成路径，要综合考虑社团与政府、企业之间的辩证关系，需要打造环境，重点突破，典型示范，综合推进；需要塑造规范环境、提供政策保障，明确社团的法律地位，着力解决好社团的行政归属、人事定位、资金来源、运行机制等现实问题。

（一）塑造规范环境

塑造规范环境，不可防止牵涉到政府职能的转变问题。政府职能转变就是对传统的政府管理方法和范围进行变革，由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向行业管理，由以管为主转向以服务监督为主，把原来不应该由政府承担政府也做不好的职能还给社会。伴随市场经济的进步，国内各种专业社团如雨后春笋，几乎涵盖了所有经济范围。但因为种种缘由，大部分行业社团都带有强烈的计划经济的烙印，官办色彩浓厚。为形成健全的国家―市场―社会资源分配与风险分担机制，大家还需要从行业社团成立的原则、登记管理、治理结构、行为约束、集资、监管、税收打折等方面进行规范构建。

现在，正在被中国政府广泛借鉴和使用的“政府向社会组织购买公共服务（Purchase of Service Contracting， POSC）”，就是中国有关规范改革的一大闪光点。为适应社会公共服务不断提高的需要，政府将原来由其直接提供的公共服务事情，通过直接拨款或公开招标方法，交给有资质的社会服务机构来完成，最后依据择定者或者中标者所提供的公共服务的数目和水平，来支付服务成本。政府向社会组织购买公共服务，实质是政府将公共服务的“生产过程”让渡给社会组织，以扩展公共服务范围，提高公共服务效率和水平。[8]9这既是培育进步社会组织的要紧手段，也是引导社会组织根据政府意愿、社会需要拓展活动的要紧方法。[8]9 尽管现在中国政府向社会组织购买公共服务大体上还处于启动阶段，但部分区域的实践已经显示出较大的进步潜力，效果明显：（1）为政府从计划经济体制下“大包大揽”的全能型政府向“有所为，有所不为”的有限责任政府的转变提供了实质可行渠道，有益于政府角色的调整定位。[9] （2）提升了公共服务水平。社会组织贴近社区，反应飞速，能为公众提供多元化、个性化的公共服务，有益于达成政府、市场和社会组织三大机制的有机结合。而政府引入“购买服务”机制，使得公共服务从行政性生产转为市场性生产，这意味着在传统上具备自然垄断性的公共服务范围引入角逐机制，公共资源得到优化配置，公共服务的水平、效率和水平得到大幅提升。[8]25 （3）提供了事业单位改革的新渠道。国内不少应该由社会组织承担的职能是由事业单位承担的。事业单位长期依靠财政拨款存活，机构臃肿，成为国家的沉重负担。而政府通过招标方法向社会组织购买服务，事实上是从购买“人”转变为购买“事”，减少了财政本钱，提升了公共服务的生产和供给效率。（4）政府购买社会组织生产的公共服务，既为社会组织提供经济支持，也为社会组织成长进步提供了空间，有益于“政府―企业―社会”三元结构的形成。[8]26

在政府职能精简、归并、“缩小”之后，随之而来的是社会怎么样放大的问题。应该由哪个来填补政府退出后的空白呢？肯定是行业社团等社会中介组织。由于从公共管理的角度看，行业社团既是非政府组织（NGO），它不以行政指令干涉经济实体行为，作为政府与经济实体之间的纽带，具备公益性特点，有益于政府还权于民。同时，行业社团又是非营利组织（NPO），它不以营利为目的，具备非企业性，有益于体现社会管理的公平、公正。所以说，把行业自治、行业管理、行业服务的职能下放到行业组织是政府职能转变的应有之义。

职能的下放是势必的，更是小心的。在健全社团政治参与的规范安排上，大家既要考虑到充分发挥社团的利益表达和矛盾缓解用途，推进社会治理结构的形成，又要设计出防止社团被少数人控制的机制，维持公民个人权利的行使与公共利益保护之间的平衡。国务院一直致力于行业社团的整顿规范，最有名的莫过于“中国保健食品协会”被注销。这个“国”字头的行业协会按理说应该是一个权威的行业中介组织，但它只想着捞钱，结果因乱评比、乱排名、乱收费和擅自设立分支机构等违规行为，被中纪委和监察部调查，把自己送上了断头台。为满足市场化需要，行业社团要树立与行业企业共生共荣的理念，真的进步成为财政独立、盈亏自负、组织科学、自主决策的社会化组织。如此的社团组织才能真的得到政府支持和行业企业认可，完成行业管理的历史使命。

（二）明确法律地位

社团的法律地位类似现代企业规范中的“产权”，这是社团社会化的基本保障，更是社团维持健康进步的动力。将来行业社团的社会化转型，第一就要明确行业社团的独立的法人资格。法人规范的力量，源自法人对财产的拥有。在没灵魂的法人那里，法人的独立财产就是法人存在的意义。改革开放后，国有企业的改革过程，其实就是企业法人怎么样拥有独立的财产，怎么样拥有愈加独立的财产的过程。[10] 总结国内国有企业改革的经验，国企缺少效益的重要原因是国家干涉，国家干涉不可防止地致使企业官僚化，官僚化企业不可能产生竞争优势。这个逻辑对行业社团同样适用。因此，目前行业社团的转型不是所有权与经营权怎么样离别，而是所有权怎么样脱离公共权力，企业怎么样脱离权力机关。[11]

社团是公民行使结社自由权利的结果，其形式多种多样。现在，行业社团的组建、登记、监管等都适用《社会团体登记管理条例》，法律框架并不完整，不少规范只适用于那些通过登记程序而成为法人的社团，而民间商会的登记注册就非常困难。截至2010年底，全国各级工商联共有14251个行业商会组织，涉及的行业中非公经济占主要成分。这类企业几乎找不到相应的政府部门作为主管单位，根据现行法规就不可以获准登记，因此根本不拥有合法身份。而没法人资格，商会组织非常难独立拓展活动，甚至连我们的独立账户都没，地位很尴尬。有些地方索性变通为先经过经贸委批准，再委托工商联行使职责。除此之外，现行《条例》中“一区一会，一业一会”的原则也广受诟病。广东人大代表黄三和曾尖锐指出：“现在由政府部门组织的社团已经遍布所有行业，假如一业只能一会，就不可能出现由民间产生、自愿发起的行业组织，这其实保护了一些先天组建、但活动功能差的官办社团。” 统计资料表明，全国性行业社团中，非国有企业会员低于50%的占79%，也就是说，将近80%的全国性行业社团中，民营企业会员还不到一半。黄三和觉得：“一个行业组织不可能代表行业内所有企业的利益，不可能满足所有企业的需要。在市场环境下，应该允许一业多会，鼓励角逐，达成优胜劣汰。” 为适应社会治理对社团组织的需要，废除双重管理体制，修订《社会团体登记管理条例》的呼声日高。有法律专家甚至觉得，从行业社团的特殊进步需要考虑，应将它从社会团体中独立出来，进行专门立法。国内社团立法的健全要以保障宪法规定的公民结社自由为宗旨，借鉴英美及国内台湾、香港区域的社团立法经验，完善行业社团的法人治理结构，吸收他国社团的自律与他律结合的监督机制、财务规范、职员待遇规范等，形成有机统1、多层次的社团法律体系。[12]

在具体管理形式上，要推进社会组织登记管理革新，明确政府主管部门与行业社团的关系是指导关系，而不是隶属关系。对内完善行业社团的会员代表大会、理事会规范，认真实行换届选举，实行民主管理。理事会成员要严格根据民主程序选举产生，会长（理事长）应由理事会提出人选，通过会员代表大会以无记名投票方法差额选举产生。鼓励选举企业家担任会长（理事长）。秘书长可通过选举、聘任或向社会公开招聘等方法产生。明确规定行业社团应有少量的发起人和会员，并占到本行业企事业组织数目的肯定比率，销售额应占到同行业销售额的肯定比率等，以确保行业社团的行业代表性；明确规定组织发起人应是在本行业连续经营达到肯定期限的经营者，对本行业有深入知道并有较高威望，以保证有能力拟定符合实质的行业进步规划和行业准则；规定行业社团需要拥有章程，有少量的专业职员，有必要的财产或经费，并能保证肯定的经费来源等等。[13] 同时，大家要一定行业社团的行业协调地位，需要大宗要紧产品与易引发贸易摩擦的敏锐产品实行“业必入会”，同意行业组织协调，以加大行业社团的统一管理。进一步推进政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和范围。推行政府购买社会组织服务，扶持社会组织进步公益项目，推行社会组织孵化培育工程。[14] 在有关行业进步决策上，给予其肯定的话语权；支持行业社团更多参与政府的重大专项和课题，更多地参与政府有关政策、法规拟定；鼓励行业组织之间拓展角逐，淘汰行政色彩过重、服务能力不强的官办中介组织。

为促进行业组织的规范进步，不少国家在其《反不正当角逐法》和《反垄断法》中都对行业社团作了界定。国内目前正处于大力调整法律以适应加入世贸组织新需要的转型时期，在修订各类经济法规时也应充分考虑到行业社团的独特用途，强化对行业社团社会职能的法律界定，立体规范和保护行业社团行为。

5、落实政策保障

（一） 解决人的问题

行业社团用途的大小取决于其内在素质，其中人才配备是核心。现在，大多数“官办”行业协会的员工还是事业编制，仅有部分合同编制。要进行社会化改革，就需要打破这种职员结构，譬如，规定合同制员工占全体员工的比率应不少于60%。只有打破铁饭碗，增加危机意识，才能增强社团的活力和革新力。第一要取消“红顶会长”，公开选拔一批有专业背景、有商业能力，同时又有社会管理经验的精英人群负责社团运行。为保证其中立立场，社团领导在职期间不再兼任以盈利为目的的企业、单位、团体的负责人。公开招聘一批具备管理、研究、策划能力的高素质人才充实社团建设，保证在思维模式、常识结构和行为能力等方面胜任行业社团的进步需要。同时协调国家有关指导部门颁布配套手段，疏通落实途径。

（二） 解决钱的问题

政府财政拨款到今天仍在行业社团的资金来源中占较大比率，这一定量上助长了行业社团对政府的“等、靠、要”思想。社团社会化改革，一方面需要切断政府对行业社团的财政拨款。当然，为了改革的按部就班，不可能忽然“断奶”。如大家可以在5年内维持30%的拨款比率，并逐年降低。还可以通过有偿服务途径，让行业社团自己探寻进步资源，在市场中优胜劣汰。行业社团可以密切跟踪市场、司法和国际惯例等方面的最新动态，通春节会、会展、平台、学术交流等活动，准时提供国内外市场信息、技术信息、先进经验，与与企业进步密切有关的社会和政治情报，满足会员企业的现实需要。[15] 其次，需要规范行业社团的收费行为。现有法规虽就好业社团的会费收入、国内外捐赠、有偿服务收费等做了规定，但比较笼统，为保证健康进步，行业社团要打造完善财务管理、会计核算规范和资产管理规范。会费收取标准和方法由行业社团自主确定，经会员大会赞同后生效。行业社团不能从事以营利为目的的经营活动，依法所得不能在会员中分配、不能投入会员企业进行营利。行业社团举办展览会、展销会、买卖会、研讨会、技术咨询、培训等活动可以实行有偿服务，收费应符合国家有关规定，并公开收费依据、标准和收入支出状况；对依法或经授权强制推行具备垄断性质的仲裁、认证、检验、鉴别与资格考试等活动的收费，要根据国家行政事业性收费的有关规定实行。

只有打造必要的自我存活机制，行业社团才能合理、合法地开源节流。因此，大家有必要推行政府购买社会组织服务，扶持社会组织进步公益项目，推行社会组织孵化培育工程。据民政部民间组织管理局局长孙伟林介绍：“十二五”时期，民政部门将进一步加强对社会组织进步的资金支持力度，打造借助财政资金支持社会组织参与社会服务的机制，推广借助彩票公益金购买社会组织服务的成功经验；进一步加强对社会组织的宣传力度，加大对服务能力强、公信力高、影响力大的社会组织服务品牌的推广；进一步支持和指导各地打造社会组织培育基地、设立社会组织进步基金、推行社会组织培育进步项目等，通过这类手段进一步增强社会组织综合实力。[14]

（三）解决运行机制的问题

虽已入世十年，国内企业对世贸组织运行规则常见缺少知道，面对严峻的国际市场角逐环境，行业社团应着重提升迅速反应能力和综合协调能力，强化服务功能、咨询功能和桥梁功能，帮助企业发展市场，进行产业损害预警、调查，维护行业利益。特别是加大与海外行业相同种类组织的联系与交流，与海外行业组织运作机制接轨。同时，广泛吸收非公经济和中小微型企业入会，提升行业代表性，扩大会员覆盖面，在行业规划、行业自律、行业准则拟定、行业争端协调和涉外案件调查与公诉等方面，满足行业社团的市场性归位需要。

大家可以使用企业管理机制，通过打造以问责为导向的绩效评估体系，发挥行业自律用途，通过章程、行业公约、行业服务规范、行业买卖规则或惯例、行业水平标准、行业规范经营示范条件、违反执业纪律、职业道德或惩戒规则，商业处置规则等多种形式来严格实行勉励和惩罚手段，提升行业社团的国际竞争优势。具体来讲：在行业社团内部，（1）自筹经费，借鉴国际经验，发展服务内容，独立拓展工作。（2）明确把服务标准的拟定、技能资质的考核及行业自律等社会职能转移给行业社团，把适合于行业社团承担的行业管理职能委托给社团行使。支持行业社团拓展行业统计、行业调查、拟定行业进步规划、价格协调和公信证明等工作。清理不适应行业社团进步的政策手段。（3）打造规范的资产管理规范，增收节支。同时，业务主管部门可适合放宽对行业社团从事经营活动的限制，允许其借助服务性收费结余拓展有关经营活动，如设立经营性网站、展会公司、信息公司等，以确保资产安全和保值增值，拓展社团的存活空间。国家要大力推行政府购买服务规范，从机制上帮助行业社团开源节流。四是支持行业社团吸纳企业家和专家入会，选举热心行业进步和有影响力的企业家担任社团理事。根据宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的基本定位，承办好政府部门委托的职能和服务。

管理监督也是社团法人规范的要紧一环。大家要健全法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的社会组织监管体系，实行社会组织分类评估规范，引导社会组织健全内部治理结构，提升自律性，增强透明度和公信力。[14] 构建行业社团的“法人治理机构”是个复杂的大工程，以上几个问题都比较具体，要设定时间表，才能逐步达成；要有利益保障和利益引诱，才能调动积极性；要有法律保障和政策促进，才可能真的推行。
2007年国务院36号文《关于加快推进行业社团商会改革和进步的若干建议》为行业组织的职能拓展、体制改革和自己建设指明了方向。国家“十二五”规划纲要初次设专章讲解将来五年加大社会组织建设的工作思路，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全方位深化改革若干重大问题的决定》指出：全方位深化改革的总目的是健全和进步中国特点社会主义规范，推进国家治理体系和治理能力现代化……经济体制改革是全方位深化改革的重点，核心问题是处置好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性用途和更好发挥政府用途，这种改革大环境使社会组织面临难得的进步机会。